From Tokyo to the global city network: In the era of climate risk, cities are becoming the new frontier of governance

# 从东京到全球城市网络：气候风险时代，城市正在成为新的治理前线

东京最近联合55座来自五大洲的城市，讨论的并不只是一次气候会议，而是一种新的城市政治现实：**当灾害成为常态，城市必须学会像联盟一样行动**。

这场由东京主办的G-NETS领导人峰会，围绕城市气候韧性、灾害应对、数字技术与包容性发展展开。参与者既包括洛杉矶、悉尼、格拉斯哥、河内、赫尔辛基、内罗毕等城市，也包括迈向新的区域合作框架的东南亚首都。东京并没有把这场会议包装成一次单纯的国际交流，而是明确将其定位为一个将讨论转化为行动的机制。

这很重要，因为它揭示了一个长期趋势：**全球城市竞争的评判标准，正在从“谁更繁荣”转向“谁更能承受冲击”**。

## 城市不再只是国家的下级单位

过去很长一段时间里，城市在国际秩序中的角色并不突出。国家负责外交、安全与财政分配，城市则被视为增长、住房、交通和公共服务的执行层。但气候变化、极端天气、人口密集化和全球供应链重组，正在改变这种结构。

在今天，城市面对的很多问题并不完全服从国家边界：洪水、山火、热浪、海平面上升、基础设施失灵、数据治理、技术部署，往往首先在城市层面显现。也正因此，城市越来越像是全球治理体系中的“前线节点”——它们先承受风险，也先试验解决方案。

东京的做法具有代表性。它提出到2035财年将地下调节水库总容量提升至365万立方米，以应对更频繁、更严重的暴雨。这不是抽象口号，而是面向高密度都市环境的硬基础设施投资。对东京而言，韧性不是附属议题，而是城市持续运转的前提。

## 韧性正在成为新的城市竞争力

过去，城市竞争往往围绕金融中心地位、总部经济、产业集群、房地产扩张和人口吸引力展开。但在新阶段，**韧性本身正在变成一种战略资产**。

洛杉矶在会议上强调，城市正从“灾后响应”转向“通过规划和更强基础设施进行主动风险降低”。这并非语言修辞，而是美国西海岸城市面对野火、干旱与能源转型压力后的现实选择。该市近期发布的气候行动计划，把清洁能源、绿色就业、碳中和和韧性纳入同一框架。这意味着城市治理正在从部门化政策转向系统性风险管理。

基督城的经验则提供了另一种城市韧性叙事。2011年地震之后，这座新西兰城市通过更严格的建筑规范、合规制度和工程实践重建城市中心，结果不仅恢复了安全性，也重塑了更紧凑、更具吸引力的城市形态。它说明，灾后重建不只是修复损失，更可能改变一座城市的空间逻辑与经济结构。

换言之，**灾害并不只是破坏城市，也可能重新定义城市**。

## 全球南方城市正在从“受援者”变成“知识贡献者”

值得注意的是，参加东京峰会的并不只有传统意义上的发达国家城市。河内、内罗毕、曼谷、圣萨尔瓦多、雅加达、马尼拉都会区等城市，所面对的挑战往往更复杂：人口增长更快、基础设施缺口更大、非正规住区更多、财政空间更有限。

但这并不意味着它们只是被动追赶者。相反，许多全球南方城市正在成为新型治理经验的重要来源。

马尼拉都会区强调，城市网络为其提供了向其他城市学习、协作和建立联结的机会。圣萨尔瓦多则把气候韧性、创新和城市发展直接与居民的安全、机会和生活质量联系起来。这种表述方式很重要：它表明全球南方城市不再只是接受“最佳实践”，而是在定义一套更符合自身现实的城市发展语言。

这背后反映出一个更大的趋势：**全球城市知识体系正在去中心化**。过去，城市治理经验主要来自少数北美、欧洲和东亚大都市；今天，越来越多应对高温、洪水、海平面压力和快速城市化的方案，正在由南方城市共同生产。

## 城市网络正在补上国家体系的空白

东京此次推动的，不只是G-NETS，还包括与东南亚首都的新对话机制。这一点尤其值得重视。

在区域化和地缘经济竞争加深的背景下，城市之间的横向合作正在补充国家间机制的不足。国家之间的合作常常受到外交议程、政治周期和战略分歧影响，而城市网络更容易围绕具体议题形成行动联盟：防洪、排涝、交通、应急响应、数字治理、绿色基础设施、创业生态。

这种“城市—城市”合作模式，正在成为一种低政治化、高操作性的国际合作形式。它不取代国家，但会在很多技术性、功能性领域上超越国家的响应速度。

东京的角色也因此更像一个“网络组织者”而非单纯的首都。这对日本尤其重要。作为一个人口老龄化、国土承压、灾害高风险的国家，日本正在通过首都的国际平台，把自身的灾害治理能力、技术能力和制度经验转化为国际影响力。

## 技术不是附加项，而是城市韧性的基础设施

本次会议反复提到创业公司、AI、数字技术和数据治理，这并不是时髦表述，而是城市治理逻辑的真实变化。

河内提出“AI First”战略，把数据视为核心资源，并强调以市民为中心、建设更敏捷透明的政府。东京峰会中的这类表达说明，城市韧性已经不仅仅依赖水库、堤坝和建筑规范，也依赖数据流、算法、预警系统和跨部门协同能力。

但技术并不会自动带来更好的城市。相反，如果没有明确的制度框架，技术可能只是把旧有的不平等和低效放大。因此，真正有意义的不是“城市是否数字化”，而是**数字化是否转化为更快的响应、更精准的资源分配和更公平的服务覆盖**。

这也是为什么城市治理的未来不应被简化为“智慧城市”概念。真正重要的是：技术是否增强了城市在灾害、气候和社会压力下的适应性。

## 城市战略的下一阶段：从增长逻辑转向生存逻辑

过去几十年，全球城市战略大多建立在增长逻辑之上：招商引资、土地开发、轨道建设、港口扩张、总部经济、国际会展、创新园区。这些仍然重要，但已不足以回答新问题。

在更高频的极端气候、更复杂的迁移压力和更紧张的财政环境下，城市必须首先回答的是：

- 如何确保基础设施在冲击下持续运行？
- 如何让密集人口环境具备冗余和弹性？
- 如何把低碳转型与就业、住房和公共服务结合起来？
- 如何在国际不确定性中维持城市开放性？

东京、洛杉矶、基督城、格拉斯哥和河内的案例表明，城市竞争正在从“吸引资本”扩展为“管理不确定性”。这是一个深刻变化。因为当不确定性成为常态，真正稀缺的就不是资源本身，而是组织资源、恢复秩序和持续运转的能力。

## 未来的全球城市体系将更像网络，而不是等级金字塔

全球城市体系曾经被理解为由少数超级城市主导的等级结构：纽约、伦敦、东京、巴黎、香港、新加坡等位于顶端，其他城市围绕其形成层级关系。但今天，新的现实正在浮现：**城市体系越来越像一个由专题网络组成的矩阵**。

在气候韧性、灾害治理、绿色转型、数字政府、包容性发展等议题上，不同城市会形成不同的合作圈层。东京在其中扮演枢纽，洛杉矶贡献灾后经验，基督城提供重建样本，河内代表数字治理实验，格拉斯哥强调洪水风险管理，赫尔辛基提出减排目标，香港、雅加达、马尼拉等城市则提供高密度都市治理的现实样本。

这种网络化城市秩序，对国际治理意味着两件事：

第一，全球问题的解决越来越依赖城市而非仅靠国家；
第二，城市之间的制度学习和基础设施竞争，将成为未来十年全球秩序的重要组成部分。

## 结语：城市正在成为文明适应新气候的试验场

东京这场会议最重要的，不是55座城市聚在一起，而是它们共同承认了一件事：**城市已经站在气候时代、技术时代和地缘经济时代的交汇点上**。

如果说20世纪的城市竞争主要争夺资本与人口，那么21世纪的城市竞争将越来越围绕韧性、治理能力与长期适应性展开。灾害不再只是偶发事件，而是城市规划必须纳入的长期变量；技术不再只是效率工具，而是公共治理的一部分；城市不再只是国家的经济引擎，而是全球秩序的实际承压面。

从这个意义上看，东京与55座全球城市的联合，不只是一次会议，而是一个信号：**未来的城市战略，必须建立在“如何在不确定世界中持续生存并保持开放”这一更深的问题之上。**